MEES Merkt op: de gevolgen van het vervallen van het PAS voor ruimtelijke ontwikkelingen

MEES Merkt op: de gevolgen van het vervallen van het PAS voor ruimtelijke ontwikkelingen

1200 900 Mees Ruimte & Milieu

Recentelijk heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak gedaan waardoor het Programma Aanpak Stikstof (PAS) komt te vervallen. Deze uitspraak heeft een aantal belangrijke gevolgen voor toekomstige en bestaande ontwikkelingen. Hieronder wordt een beknopte toelichting van de gevolgen van de uitspraak weergegeven, waarbij tevens wordt ingegaan op de oorsprong van het PAS, de toepassing van PAS in de praktijk en de mogelijkheid tot (extern) salderen.



De oorsprong van het PAS


Veel Nederlandse natuurgebieden staan onder druk mede als gevolg van stikstofdepositie. Het neerslaan van stikstof verrijkt de bodem, waardoor zeldzame planten die het goed doen op voedselarme grond, het verliezen van planten die van voedselrijke grond houden. Vooral in voedselarme natuurgebieden met bijvoorbeeld heide, duinen en hoogveen, neemt door de neerslag van stikstof de diversiteit van planten en dieren af. Vanwege de specifieke natuurwaarden zijn deze gebieden aangewezen als zogenaamde Natura 2000-gebieden waarvoor een strikt beschermingsregime geldt. Al jaren is er in veel Natura 2000-gebieden een overdaad aan stikstof (ammoniak en stikstofoxiden). De overdaad aan stikstof zorgde ervoor dat de gebieden, op slot kwamen te staan. Projecten met een stikstoftoename als gevolg werden niet langer toegestaan.

Om de uitstoot van stikstof te verminderen en de effecten van de overdaad te bestrijden, trad in 2015 het PAS in werking. Het PAS had ten doel het stikstofprobleem in de natuurgebieden te verminderen en tegelijkertijd economische ontwikkelingen weer mogelijk te maken. Het PAS bestond onder meer uit een pakket aan maatregelen in met name de landbouw-, transport- en industriesector gericht op het verminderen van de stikstofuitstoot. Hierdoor werd onder meer een depositieruimte gecreëerd ten behoeve van nieuwe ontwikkelingen. Met behulp van het rekenprogramma AERIUS kon worden vastgesteld hoeveel ontwikkelingsruimte nodig was voor een specifiek ontwikkeling. Deze hoeveelheid werd met behulp van een melding-/ vergunningensystematiek geregistreerd in het AERIUS-register en afgeschreven van de totale ontwikkelingsruimte. De afgeschreven ontwikkelingsruimte was dan niet meer voor andere activiteiten beschikbaar.

Bouwplannen en PAS

Ruimtelijke ontwikkelingen, zoals woningbouwplannen (van elk formaat), kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie ter plaatse van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Deze toename van stikstofdepositie kan het gevolg zijn van de aanlegfase (bouwwerkzaamheden) en de gebruiksfase (het gebruiken van het plan). Denk hierbij bijvoorbeeld aan de gevolgen van het gebruik van gas en de uitstoot door autoverkeer van bewoners en bezoekers van de woningen. Met behulp van het PAS zijn in de afgelopen jaren veel (woningbouw)ontwikkelingen mogelijk gemaakt en gerealiseerd. Een groot aantal projecten zijn nu nog in procedure en zijn door de recentelijke uitspraak van de Raad van State onder druk komen te staan.

De uitspraak over het PAS en de gevolgen voor toekomstige procedures


Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) een streep gezet door het PAS. Daarbij heeft zij de beantwoording van de prejudiciële vragen van het Hof van Justitie (zie: Arrest van het Hof, 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882) betrokken en aangegeven waar het PAS strijdig is met de Europese regelgeving.

De uitkomsten van / gevolgen n.a.v. de uitspraak d.d. 29 mei 2019 zijn als volgt:

  • De drempelwaarden zijn vervallen. Dit betekent dat de drempel- en grenswaarden voor stikstofdepositie (1 mol/ha/jaar dan wel 0,05 mol/ha/jaar) niet meer mogen worden toegepast en dus niet meer gelden als een vrijstelling van de Wnb-vergunningplicht. Consequentie daarvan is dat bijvoorbeeld een project met een geringe depositietoename van 0,01 mol/ha/jaar toch vergunningplichtig op grond van artikel 2.8 Wnb kan zijn.
  • Beoordeeld dient te worden of op voorhand kan worden uitgesloten dat het project geen negatief significant effect heeft op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. Met andere woorden: er moet worden nagegaan of dit project de kwaliteit van het natuurlijke leefgebied of de habitat van soorten in een Natura 2000-gebied kan verslechteren.
  • Als negatieve significante effecten niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, is het nodig om een stikstofberekening uit te voeren. Uit de uitspraak van de Afdeling blijkt dat het rekenprogramma “AERIUS Calculator” hiervoor nog steeds kan worden ingezet, echter heeft de Afdeling aangegeven dat AERIUS niet of minder geschikt is voor depositieberekeningen op korte afstand van de bron. Daarnaast geeft het huidige rekeninstrument voor geringe depositietoenames in beginsel enkel aan of deze onder de drempelwaarden van 0,05 mol/ha/jaar vallen. Het is daarom mogelijk dat aanvullende berekeningen uitgevoerd dienen te worden om de stikstofdepositie van een project te bepalen. Als uit de (AERIUS-)berekening blijkt dat er een toename is van de stikstofdepositie – dat is alles meer dan 0,00 mol/ha/jaar – dan is een zogenoemde passende beoordeling nodig om te beoordelen of negatieve significante effecten op het Natura 2000-gebied zijn uit te sluiten.

Hieronder wordt nader ingegaan op de gevolgen van de (uitkomsten van de) uitspraak voor reeds gestarte procedures.

Gevolgen voor reeds gestarte procedures


Voor de in voorbereiding zijnde of reeds doorlopen procedures zijn de volgende situaties als gevolg van de uitspraak van Raad van State te onderscheiden:

  1. Wanneer beroepsprocedures zijn afgerond en sprake is van een onherroepelijk plan en onherroepelijke vergunning, zullen projecten ‘gewoon’ doorgang kunnen vinden.
  2. Indien een planologische titel reeds is verkregen en een omgevingsvergunning bouwen nog nodig is (bijvoorbeeld voor het bouwen van één of meer woningen) kan ook nog een vergunning in het kader van de Wet natuurbescherming nodig zijn. Indien het woningbouwproject significant negatieve effecten kan veroorzaken op een Natura 2000-gebied is tevens een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming vereist (zie artikel 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming). In dat kader dient een passende beoordeling opgesteld te worden. 

Blijkt uit de passende beoordeling dat geen natuurvergunning is vereist, dan kan volstaan worden met de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Het aspect natuur vormt dan geen belemmering voor de uitvoering van het project.

Wordt geconcludeerd dat er wél een natuurvergunning is vereist, dan dient ofwel separaat een natuurvergunning aangevraagd te worden ofwel een verklaring van geen bedenkingen aangevraagd te worden bij gedeputeerde staten.
  3. Voor in voorbereiding zijnde en lopende bestemmingsplan- en omgevingsvergunningprocedures (gevallen waarin er nog geen definitief besluit is genomen) geldt dat het aspect stikstofdepositie een aandachtspunt is. Om discussie hierover te voorkomen zal een stikstofdepositieberekening moeten worden overhandigd. In het meest gunstige scenario blijkt daaruit dat er überhaupt geen sprake is van een bijdrage van stikstofdepositie ter plaatse van het Natura 2000-gebied of dat in combinatie met een voortoets negatieve significante effecten op voorhand kunnen worden uitgesloten.
  4. Bestemmingsplannen en vergunningen waarvan de beroepsprocedure nog niet is afgerond vragen om aandacht. Voor een bestemmingsplanprocedure waarin (door degene die zich op deze bepalingen kan beroepen) beroepsgronden naar voren zijn gebracht omdat verwezen is naar de aan het PAS ten grondslag liggende passende beoordeling, zullen in beginsel vernietigd worden.De initiatiefnemer kan er voor kiezen om de onderbouwing van het aspect stikstofdepositie te vervangen door een individuele ecologische beoordeling op basis van interne of externe saldering. Interne saldering vindt plaats op basis van een vergelijking van het oude (feitelijk) gebruik en het nieuwe gebruik ter plaatse van het plangebied. Bij extern salderen wordt een oplossing gezocht buiten het plangebied, bijvoorbeeld door elders een milieuvergunning in te trekken. Is saldering niet mogelijk, dan dient een passende beoordeling te worden opgesteld. Blijkt dat uit deze passende beoordeling negatieve significante effecten op het Natura 2000-gebied niet zijn uit te sluiten, dan kan de ADC-toets worden overwogen. Op het moment dat sprake is van een bijdrage en nog geen sprake is van een onherroepelijke omgevingsvergunning of een onherroepelijk bestemmingsplan, moet een vergunning in het kader van de Wet natuurbescherming (of verklaring van geen bedenkingen) worden aangevraagd.

Consequenties wanneer effecten niet uit te sluiten zijn 


Worst-case zal in geval van een bestemmingsplanprocedure of een omgevingsvergunning afwijken bestemmingsplanprocedure een zogeheten ‘passende beoordeling’ moeten worden opgesteld. In een passende beoordeling wordt dieper ingegaan op de gevolgen voor Natura 2000-gebieden. Dit kan vertraging opleveren voor met name de bestemmingsplanprocedures. Een passende beoordeling bij een bestemmingsplanprocedure dient immers gepaard te gaan met een planMER. Omdat dit onderwerp volop in ontwikkeling is, blijven er onzekerheden aanwezig. Om grip te krijgen op de situatie en de vraag ‘waar hebben we het nu eigenlijk over met de beoogde situatie?’ te beantwoorden, is het raadzaam om voor lopende projecten de stikstofdepositieberekening, in ieder geval voor de beoogde situatie, inzichtelijk te maken. Hierbij wordt geadviseerd om voor de stikstofdepositieberekening niet de huidige rekentool AERIUS-Calculator te gebruiken, maar te rekenen met alternatieve programma’s zoals Geomilieu en OPS Pro.

Veel op te lossen met salderen

Hoewel het PAS niet meer bruikbaar is, vallen we niet meer geheel terug naar de situatie zoals deze was vóór de invoering van het PAS. Doordat nieuwbouw nu in de regel niet meer op gas wordt aangesloten, ontstaat meer ruimte om te salderen. De stikstofdepositie als gevolg van het oude gebruik mag in mindering worden gebracht op de depositie als gevolg van het nieuwe gebruik (nieuwe woning genereert minder stikstof dan oude woning). Per project zal echter bekeken moeten worden hoe er gesaldeerd kan worden. In de zomermaanden wordt naar verwachting een nieuwe rekentool beschikbaar gesteld, waarbij intern salderen kan worden uitgerekend. Om tevens (naast intern salderen) langs een andere route vergunningverlening voor projecten met een stikstofdepositie mogelijk te maken, is het wenselijk dat er binnen afzienbare termijn een handreiking komt voor extern salderen.

Als zowel intern salderen als extern salderen geen uitkomst biedt, dient een passende beoordeling gemaakt te worden. Als uit deze passende beoordeling blijkt dat negatieve significante effecten niet zijn uit te sluiten, dan kan de ADC-toets overwogen worden. De ADC-toets is een zware toets omdat aangetoond moet worden dat sprake is van ‘dwingende reden van groot openbaar belang’. Het is niet gemakkelijk om een woningbouwontwikkeling als zodanig aan te merken. Ook voor de ADC-toets is door het ministerie toegezegd dat een handreiking wordt opgesteld. 

De bevoegde gezagen streven ernaar om de beleidslijn voor extern salderen en de ADC-toets dit najaar beschikbaar te hebben. De verwachting is dat, vooruitlopend op de beleidslijn, de komende periode al nieuwe informatie hierover beschikbaar komt.