Naar verwachting treedt de Omgevingswet (Ow) op 1 juli 2022 in werking. Onder de Omgevingswet gaat de rol van het gemeentebestuur er op een aantal onderdelen anders uitzien. In deze ‘MEES merkt op’ gaan we in op twee wijzigingen: de komst van de adviesbevoegdheid van de gemeenteraad en de delegatiebevoegdheid aan het college van B&W.
Achtergrond
Woningen bouwen op gronden die bestemd zijn voor kantoren of een restaurant openen in plaats van een winkel? Dit kan niet altijd. Om een bestemmingswijziging mogelijk te maken, kunnen onder de huidige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en Wet ruimtelijke ordening (Wro) verschillende procedures doorlopen worden. Bij een aantal procedures wordt een speciale of ‘afwijkende’ bevoegdheid aan het college en de gemeenteraad toegekend. Hieronder zijn twee van deze procedures onder het huidige recht opgenomen.
- Een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan:
In deze procedure (op grond van art. 2.12 lid 1, sub a onder 3o Wabo) is het college van B&W bevoegd gezag, maar is een rol weggelegd voor de gemeenteraad: de raad kan een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) afgeven, waarin zij aangeeft geen bedenkingen te hebben tegen het initiatief. Indien de gemeenteraad een dergelijke vvgb niet afgeeft, moet de omgevingsvergunningsaanvraag geweigerd worden. - Gebruik maken van een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht:
In het bestemmingsplan wordt dan bepaald dat het college van B&W, binnen bij het plan te bepalen grenzen en regels, het bestemmingsplan kunnen wijzigen of moeten uitwerken.
Met de komst van de Omgevingswet, komen deze procedures te vervallen. Hiervoor komen andere procedures en bijkomende bevoegdheden in de plaats. In deze blog wordt nader ingezoomd op de adviesbevoegdheid van de gemeenteraad en de delegatiebevoegdheid aan het dagelijks bestuur.
Adviesbevoegdheid van de gemeenteraad
De ‘(algemene) vvgb’ als onderdeel van de uitgebreide voorbereidingsprocedure zal met inwerkingtreding van de Ow komen te vervallen. Onder de Ow bestaat wel de mogelijkheid om een procedure voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit te doorlopen – waarbij mogelijk een rol voor de raad is weggelegd in de vorm van een adviesbevoegdheid. Deze adviesbevoegdheid lijkt daarbij in de plaats te komen van de (algemene) verklaring van geen bedenkingen en wordt meer in lijn gebracht met het gedachtegoed van de Ow (‘Eenvoudig beter’). Dit wordt hieronder toegelicht.
De raad kan ten aanzien van de buitenplanse omgevingsplanactiviteiten gevallen aanwijzen waarin de raad een adviesbevoegdheid heeft (artikel 16.15a, lid b, onder 1 Ow). Dit houdt in dat het college van B&W langs de raad moet om advies op te halen over bepaalde omgevingsplanactiviteiten. Dit kan enkel bij vergunningen waarvoor het college bevoegd gezag is (artikel 4.21 Omgevingsbesluit (Ob)). De gemeenteraad moet een besluit nemen over de gevallen waarin zij advies wil geven. Regelt de raad niets, dan hoeft het college van B&W niet langs de raad voor activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan. De raad moet bij het bepalen van de gevallen meewegen dat de Omgevingswet als doel heeft om besluitvorming over initiatieven sneller en overzichtelijker te laten verlopen.
Het college van B&W moet zich aan het advies houden. De uitkomst van het advies is hiermee bindend. De adviesbevoegdheid kan vergeleken worden met de, onder de huidige wetgeving, algemene verklaring van geen bedenkingen. Het verschil is te vinden in de benaderingswijze waarop de raad wordt gevraagd om mee te denken. De nieuwe Ow is in dit kader meer gericht op een “ja, mits” benadering (adviesbevoegdheid: gevallen aanwijzen waarover de raad wel wil adviseren), terwijl de huidige wetgeving vergelijkbaarder is met een “nee, tenzij” benadering (vvgb: gevallen aanwijzen waarover de raad geen bedenkingen heeft).
FICTIEF VOORBEELD ADVIESBEVOEGDHEID
Projectontwikkelaar Hans de Huismus heeft een bouwplan om 60 woningen in een stad te realiseren. Om plaats te maken voor de woningen, moet hij bestaande kantoorpanden slopen.
Huidige wetgeving:
Hans weet dat de gronden van zijn projectlocatie in het geldende bestemmingsplan zijn bestemd voor kantoren. Woningen zijn hier dus niet toegestaan. Hij gaat daarom een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan aanvragen. De gemeenteraad van de betreffende gemeente, heeft een algemene vvgb vastgesteld, waarin zij categorieën heeft aangewezen waarvan zij verklaart geen bedenkingen te hebben voor deze procedure. Eén van de categorieën is de realisatie van woningen tot een maximum van 100 woningen. Hierdoor kan de omgevingsvergunningaanvraag van Hans (voor 60 woningen) rechtstreeks door het college van B&W behandeld worden. Een apart raadsbesluit is dan niet nodig.
Toekomstige wetgeving:
Hans wil zijn project mogelijk maken middels een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, omdat de 60 woningen op basis van het Omgevingsplan niet zijn toegestaan. Op de aanvraag van Hans is het college van B&W in beginsel het bevoegd gezag. De gemeenteraad van de betreffende gemeente heeft een lijst opgesteld, waarin onder andere is aangegeven dat zij een advies wil uitbrengen zodra meer dan 50 woningen gerealiseerd worden in binnenstedelijk gebied. In dit geval is dus een advies van de raad nodig. Dit advies is bindend, het college kan hier niet van afwijken. Het voornemen van Hans wordt dus eerst voor advies aan de raad voorgelegd. De raad adviseert positief. De aanvraag van Hans wordt door het college verder in behandeling genomen.
Delegatiebevoegdheid
Een belangrijk doel van de Ow is de integratie van regels. Dit gebeurt onder andere door het bundelen van regels: het omgevingsplan, waarin de gemeentelijke regels bijeen worden gebracht; de waterschapsverordening voor de regels van het waterschap; en de omgevingsverordening voor de provinciale regels (afdeling 2.2 Ow). Om te voorkomen dat het omgevingsplan of de verordeningen logge en starre instrumenten worden, is enige flexibiliteit in de wet opgenomen.
Een van de manieren om de flexibiliteit te waarborgen, is de mogelijkheid om de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan en de verordeningen te delegeren. Zo kan de vaststelling van bepaalde delen van het omgevingsplan, de waterschapsverordening of omgevingsverordening aan respectievelijk het college van B&W, het dagelijks bestuur van het waterschap, of gedeputeerde staten worden overgelaten (artikel 2.8 Ow). Op die manier kunnen gedelegeerde onderdelen snel worden gewijzigd naar aanleiding van actuele inzichten of omstandigheden.
Eén integrale regeling per gemeente
Deze ruime delegatiemogelijkheid komt mede in de plaats van de specifieke mogelijkheid die de gemeenteraad heeft onder de huidige wetgeving (Wro), om de bevoegdheid om het bestemmingsplan uit te werken, te wijzigen of om nadere eisen te stellen. Dit kan de raad overdragen aan het college van B&W. Het verschil tussen de huidige wetgeving en de Ow is dus te vinden in één integrale regeling per gemeente. Onder de Wro, bestaan uitwerking- of wijzigingsplannen separaat ten opzichte van het “moederplan”. Onder de Ow zullen niet langer één of meer afzonderlijke uitwerkingsplannen of wijzigingsplannen bestaan, maar gaat een door het dagelijks bestuur vastgestelde wijziging onderdeel uitmaken van het omgevingsplan. Zodoende blijft het uitgangspunt – één integrale regeling per gemeente, waterschap en provincie – behouden.
Delegatiebesluit
Het delegatiebesluit bepaalt binnen welke grenzen en onder welke voorwaarden de bevoegdheid kan of moet worden uitgeoefend en, voor zover nodig, binnen welke termijn. Het delegerende orgaan kan bij het delegatiebesluit bepalen op welke wijze het dagelijks bestuur van de betrokken decentrale overheid uitvoering moet geven aan de gedelegeerde bevoegdheid. Daarnaast beschikt het delegerende orgaan over de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen over de gedelegeerde bevoegdheid (op grond van artikel 4:81, eerste lid, Awb). Het delegatiebesluit zal geen onderdeel gaan uitmaken van het omgevingsplan, maar is een losstaand besluit.
FICTIEF VOORBEELD DELEGATIEBEVOEGHEID
Kees de Koolmees heeft een winkel in een dorpscentrum. Hij heeft eindelijk genoeg geld gespaard om zijn droom te verwezenlijken en een restaurant te openen. Kees wil daarom zijn winkelpand vergroten en omzetten naar horeca.
Huidige wetgeving:
Omdat het voornemen van Kees al bij de gemeente bekend was toen het bestemmingsplan voor het dorpscentrum werd vastgesteld, heeft de gemeente in het bestemmingsplan een wijzigingszone op de locatie van Kees’ winkel opgenomen. In het bestemmingsplan is bepaald dat het college van B&W deze gronden mag wijzigen voor het toestaan van horeca. De haalbaarheid van deze wijziging naar horeca is in het bestemmingsplan (moederplan) al aangetoond. Kees laat een wijzigingsplan voor zijn locatie opstellen. Dit wijzigingsplan hoeft niet meer langs de raad van zijn gemeente, want de raad heeft immers al ingestemd met het moederplan, waarin de wijzigingsbevoegdheid aan B&W is gegeven. Het college stelt het wijzigingsplan van Kees vast. Dit separaat opgestelde wijzigingsplan vervangt (na inwerkingtreding) de onderliggende bestemming uit het moederplan, maar het moederplan blijft voor het overige wel van kracht. Kees mag nu zijn restaurant gaan openen.
Toekomstige wetgeving:
De gemeenteraad van het dorp waar Kees’ winkel staat, heeft een delegatiebesluit genomen waarmee het college van B&W de bevoegdheid heeft gekregen om delen van het omgevingsplan te wijzigen. Deze gemeenteraad heeft ervoor gekozen om zelf functies toe te delen aan locaties, waarbij de regels met betrekking tot bouw- en gebruiksactiviteiten in delegatie door het college in het omgevingsplan worden gegeven. In het omgevingsplan is voor het pand van Kees geregeld dat het college van B&W bevoegd is om het omgevingsplan te wijzigen met betrekking tot de regels van de bouw- en gebruiksactiviteiten als restaurant. Het college besluit het omgevingsplan te wijzigen op dit onderdeel, waardoor de plannen van Kees planologisch mogelijk gemaakt worden. Kees kan zijn restaurant nu gaan openen.
Meer weten?
Wilt u meer weten over de adviesbevoegdheid of delegatiebevoegdheid? Of heeft u vragen over wat dit voor uw project betekent? Dan kunt u contact met ons opnemen.
17 juni 2021